Lo si dice ogni anno, ma non
lo si fa mai. Appena ultimato l’iter della Finanziaria, ci si
promette che sarà l’ultima volta che verrà seguita questa estenuante
procedura. In realtà rimane sempre tutto uguale. Anzi peggiora. La
Finanziaria 2007 passerà alla storia per il suo articolo dai 1365 commi, un
record nel record: più di 13 commi per ogni membro del governo più numeroso
della storia repubblicana (102 fra ministri e sottosegretari). È un
tourbillon di disposizioni che abrogano altre disposizioni, magari votate
solo qualche settimana prima. E per rimediare agli errori, tra cui
quello clamoroso dei termini di prescrizione sui danni all’erario inferti da
amministratori pubblici, si annunciano già nuove disposizioni, in una
rincorsa legislativa che rende il testo sempre meno comprensibile agli
stessi giuristi. Dopo questi nuovi eccessi, c’è da sperare che un governo in
calo di consensi trovi la forza per reagire. Il richiamo del Presidente
Napoletano al "testo abnorme" può servire. Uno dei primi atti della
cosiddetta fase due del governo dovrebbe proprio essere la metamorfosi della
Finanziaria, dal monstre del maxiemendamento in una legge di bilancio
semplice, snella e leggibile. Sarebbe un bel segnale di svolta.
Come si arriva al maxiemendamento
Il collasso della Finanziaria è sotto gli occhi di tutti. Le patologie
delle procedure di bilancio sono state efficacemente narrate da
Valerio Onida sulle colonne
del Sole-24Ore . Da una parte c’è la natura universalistica della legge
Finanziaria, un testo in cui trovi di tutto e di più, dall’altra una legge
che può essere approvata solo con un maxiemendamento e il ricorso al voto di
fiducia. La Finanziaria che viene presentata dal governo al Parlamento entro
fine settembre è un disegno di legge che ha una conversione certa entro la
fine dell’anno, pena l’entrata nell’esercizio provvisorio. Di qui il motivo
per cui tutti vogliono aggiungere il loro comma, con le richieste più
specifiche e più settoriali, in pieno contrasto con lo spirito generalista
che dovrebbe caratterizzarla (sancito dalla sua legge istitutiva). L’assalto
alla diligenza c+ontinua lungo l’interminabile iter parlamentare: la legge
viene emendata e votata in commissione alla Camera, in commissione al Senato
e poi nelle due Aule. Se una camera modifica anche un solo comma, è
necessario tornare all’altra camera. Sembra il gioco dell’oca: il rischio di
non arrivare mai alla fine è tutt’altro che remoto.
Per questo motivo da più di un decennio c’è un accordo tacito tra governo e
Parlamento: dopo la presentazione da parte del governo, per circa un mese il
Parlamento ha il "diritto" non scritto di assaltare la legge Finanziaria con
migliaia di emendamenti, spesso ispirati dagli stessi partiti se non dagli
stessi ministri che l’hanno approvata in Consiglio dei ministri. Poi, con
l’avvicinarsi del Natale, e del relativo rischio di esercizio provvisorio,
l’esecutivo pone fine all’assalto e presenta il maxiemendamento. Si
tratta di un singolo articolo, su cui è necessario un solo voto dell’Aula
(la Costituzione prevede che la legge venga votata articolo per articolo) e
su cui viene posta la questione di fiducia. Nel frattempo, comunque,
sul maxiemendamento sono saliti in tanti. Gli ultimi salgono mentre il
governo ne assembla i commi. Il malloppone illeggibile è pronto per l’Aula
che voterà a scatola chiusa. E' una procedura che svilisce il ruolo del
Parlamento ed espone il Governo a molti errori.
È una prassi che si ripete da ormai dieci anni, quale che sia il governo in
carica. La riforma delle procedure di bilancio dovrebbe perciò andare
nell’interesse sia del governo che dell’opposizione, prima o poi, destinata
a governare. Eppure, non se ne fa nulla. Perché? Forse perché ogni riforma
sembra richiedere inevitabilmente un qualche ridimensionamento del ruolo del
Parlamento, del suo diritto di inserire nella legge Finanziaria tutto e il
contrario di tutto. Per chi sta in quel momento all’opposizione la proposta
è irricevibile. E si trovano sempre indiani in giro che hanno fatto le loro
carriere sugli assalti alla diligenza. Per questi motivi, prima ancora che
per ragioni costituzionali, la prospettiva di una legge Finanziaria di
iniziativa governativa che il Parlamento possa solo approvare o rigettare,
senza poter apportare emendamenti, così come avviene nel Regno Unito, viene
scartata a priori.
Migliorare si può
È possibile, comunque, migliorare e non di poco la procedura. Si tratta
di operare su due piani: i) snellire la procedura e ii) riequilibrare
i poteri in materia di controllo e iniziativa di bilancio tra governo e
Parlamento. Questi due pilastri della riforma si auto-sostengono. Vediamo
come.
La legge Finanziaria deve diventare un vero e proprio bilancio dello Stato e
della pubblica amministrazione. Il documento inviato dal governo alle Camere
entro fine settembre dovrebbe contemplare stanziamenti divisi per principali
aree di intervento: sanità, previdenza, giustizia, istruzione,
università, ordine pubblico, difesa, e così via. Simultaneamente, il governo
dovrebbe proporre un finanziamento del totale delle spese,
preferibilmente diviso per tipologie di entrata: imposte sul reddito,
imposte sul valore aggiunto, contributi sociali, eccetera. La Finanziaria
sarebbe così
un vero e proprio bilancio, come avviene oggi in Francia, corredato da
una
relazione tecnica di accompagnamento.
Nel nuovo assetto della Finanziaria, la relazione tecnica gioca un
ruolo fondamentale: serve a garantire che le variazioni di spesa e di
entrate previste dal governo abbiano effettivamente un fondamento economico
e giuridico. A nostro giudizio, la relazione tecnica dovrebbe essere
elaborata dal servizio di bilancio di Camera e Senato, anziché dalla
Ragioneria generale dello Stato. Oggi la Ragioneria ha il potere di apporre
il "bollino" sulle leggi di spesa e relative copertura. È certamente un
organo di natura tecnica, ma sotto lo stretto controllo (e quindi il
potenziale forte condizionamento) del ministero dell’Economia e delle
finanze. Nella nostra proposta, i compiti di "bollinatura" andrebbero
sottratti al governo e trasferiti al Parlamento, o, per lo meno, a un organo
tecnico controllato dal Parlamento.
Il bilancio per comparti di spesa dovrebbe essere redatto in relazione alle
previsioni di spesa e di entrata dell’anno in corso. Rappresenterebbe
un modo per rendere semplici e trasparenti gli incrementi di spesa dei
singoli comparti, così da evidenziare immediatamente i capitoli di spesa
privilegiata. E sarebbe anche un modo per superare la costruzione del
bilancio tendenziale (o a legislazione invariata), uno degli strumenti
meno trasparenti della contabilità pubblica, come già tentato da diversi
ministri, nel 2004 e nella metà degli anni Novanta.
Questa Finanziaria snella, definita per grandi comparti di spesa e di
entrata, verrebbe poi esaminata ed emendata da una commissione congiunta
di Camera e Senato. Prima di passare in Aula, il testo dovrebbe tornare al
governo, in modo da consentire all’esecutivo di accettare o meno i
cambiamenti proposti dalla commissione bicamerale. La nuova legge
arriverebbe a quel punto in Aula, strutturata in un singolo articolo, i cui
commi (una trentina al più) si riferiscono ai diversi comparti di spesa e di
entrata. Le variazioni di aliquote fiscali e variazioni superiori ad una
percentuale ben definita (ad esempio il 5%) dovrebbero già essere indicati
nei commi. In sintesi, la legge di bilancio fisserebbe il quadro
macroeconomico della manovra, lasciando a legislazioni successive il compito
di definire in tutti i dettagli le allocazioni di spesa. Su questo singolo
articolo, con titoli-commi corrispondenti ai principali capitoli di spesa,
il governo potrebbe porre il voto di fiducia, senza bisogno di cambiare i
regolamenti parlamentari. Per gli enti locali e il resto della pubblica
amministrazione, la Finanziaria dovrebbe limitarsi a proporre dei saldi di
bilancio, così come contemplato dal nuovo
Patto di stabilità interno.
Un processo di questo tipo potrebbe completarsi in trenta giorni,
consegnando al paese una legge di bilancio comprensibile e un calendario
parlamentare di fatto più lungo. Dove potrebbero trovare spazio la
discussione di leggi specifiche ai diversi comparti di spesa o alle grandi
voci di entrata. Queste leggi dovrebbero essere in parte collegate alla
Finanziaria, e avere quindi un’approvazione certa, ad esempio, entro il
marzo dell’anno successivo a quello di approvazione della Finanziaria. In
quella sede, il governo disporrebbe anche delle informazioni relative al
bilancio consuntivo dell’anno concluso, in modo da includere eventuali
variazioni significative di stima. Ad ogni modo, le singole leggi collegate
alla Finanziaria dovrebbero rispettare i vincoli per grandi aree di spesa
imposti dalla legge di bilancio.
Siamo consapevoli del fatto che oggi la contabilità pubblica fatica a
fornire stime di costo per grandi comparti di spesa, come
previsto dalla nostra proposta. Se si escludono la sanità e, in parte, la
previdenza, è molto difficile oggi stimare il costo di istruzione, difesa e
ordine pubblico. Ma non è impossibile.
I
francesi negli ultimi quattro anni ci sono riusciti. Possiamo farcela
anche noi.
Allegati
Legge 177 2 agosto 2001
- 119,55 KB -
Finanziaria francese
- 566,85 KB -
Relazione tecnica francese
- 263,80 KB -
Archivio
29/09/2006 Varata la Finanziaria
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