L’Anas ha una lunga storia con alcune luci e molte ombre. Un riassetto dell’ente è indispensabile e urgente, definendo con nettezza i suoi compiti ed evitando la confusione di ruoli tra regolato e regolatore che oggi convivono in Anas. Tale riassetto può anche essere l’occasione per un ripensamento più complessivo della regolazione della rete stradale e autostradale.L’attività di fusione è di nuovo in crescita e le fusioni transfrontaliere non sono più un affare meramente anglosassone e riguardano ampiamente settori regolati. In questi settori, l’impatto delle fusioni sui consumatori dipende dalla qualità della regolazione. Se questa è buona, la nazionalità di chi gestisce i servizi è una scelta da lasciare al mercato.

Fusioni calde e fredde

Le fusioni transfrontaliere hanno contribuito ad incrementare il valore totale delle fusioni più che proporzionalmente e c’è stato un ruolo crescente e predominante dell’Europa continentale nelle operazioni internazionali. Molte di queste fusioni sono avvenute in settori regolamentati. Nel settore bancario, l’italiana Unicredito ha assunto il controllo della tedesca HVB e la spagnola Santander quello di Abbey. Il ritmo dell’attività nei servizi pubblici è stato particolarmente frenetico: la spagnola Ferrovial ha acquisito l’operatore britannico BAA, la francese Suez la belga Electrabel, la francese Telecom la spagnola Amena e la spagnola Telefónica ha acquistato la britannica O2.

Nello stesso momento, alcuni Paesi reagiscono con misure protezioniste. Nel settore energetico E.On vuole assumere il controllo di Endesa, mentre su questa era già stata avanzata un’ OPA da Gas Natural. La Spagna reagisce facendo valere la sua funzione normativa. Enel sta scrutando Suez così come le spoglie della battaglia di Endesa. La Francia reagisce proponendo la fusione della pubblica GDF con Suez. Quando la BBVA e l’ABN- Amro tentano di assumere il controllo, rispettivamente, di BNL e Antonveneta, l’ex Governatore della Banca d’Italia si oppone all’accordo. La Commissione Europea valuta su che piano intervenire e finalmente la BNL viene acquistata da BNP e l’offerta relativa ad Antonveneta ha successo. Ora Abertis e Autostrade hanno un piano di fusione e si è creato un dibattito pubblico riguardo l’accordo.

Dietro alla tendenza alle fusioni vi è la liberalizzazione e l’integrazione del mercato in Europa così come tendenze internazionali nell’economia mondiale, quali la rivoluzione della tecnologia informatica e l’apertura dei mercati attraverso il processo di globalizzazione. Giocano anche un ruolo fattori a breve termine, come la forza dei profitti aziendali e la disponibilità di credito a minor costo. I redditi delle fusioni sono guidati dalla ristrutturazione e redistribuzione delle risorse sospinte dai cambiamenti tecnologici. La dimensione pesa nelle industrie caratterizzate da esternalità di rete, per investire in Ricerca e Sviluppo con mercati di capitale imperfetti e per guadagnare forza finanziaria e potere contrattuale nei mercati internazionali. Quei fattori si applicano anche ai settori regolamentati cui si riferiscono le fusioni sopra menzionate.

I veri problemi delle fusioni per la politica

Una questione fondamentale di politica pubblica è se il processo di fusioni danneggerà la competizione e finirà con il provocar danni al consumatore. Questo è l’ambito in cui intervengono le autorità ed i regolatori politici della concorrenza. Il primo importante fattore da tenere in considerazione è che se l’industria è un monopolio naturale o ha segmenti di monopolio naturale, come l’energia e i trasporti, il regolatore manterrà il controllo dei piani d’investimento, costi e qualità nel segmento di strozzatura: la trasmissione e la distribuzione di energia o la concessione delle autostrade. L’impatto sui consumatori o sugli utilizzatori del segmento di strozzatura è inoltre fondamentalmente nelle mani del regolatore. Ad esempio, gli investimenti nell’espansione autostradale, gli strumenti e la manutenzione non sono stabiliti unilateralmente dal concessionario, ma in accordo con alcuni parametri determinati in base all’accordo di concessione e monitorato dal regolatore. Il contesto regolamentare deve essere stabile, così che si possano fornire incentivi all’investimento. Il regolatore deve poi monitorare adeguatamente che i piani di investimento, il livello qualitativo e il costo per il fruitore siano appropriati. Nelle industrie che non hanno segmenti di monopolio naturale, come il settore bancario, il ruolo delle autorità politiche della concorrenza è più diretta ad assicurare che l’azienda nata dalla fusione non abbia eccessivo potere di mercato. Santander poteva puntare a Abbey mentre altre banche britanniche erano esitanti a presentare la loro offerta perché le autorità sulla competizione nel regno Unito, che avevano bloccato la precedente offerta di Lloyd’s TSB su Abbey nel 2001, avrebbero cercato di bloccare tale mossa per eccessiva concentrazione.

Se il consumatore è al primo posto dalle fusioni si può guadagnare

Un aspetto di cui si discute spesso e che può star dietro alla reazione protezionista di alcuni governi europei alle fusioni transfrontaliere è la paura di una perdita di influenza del governo sulle nuove entità nate da tali processi di fusione con quartieri generali localizzati in altri paesi europei. Questo è un argomento di politica economica che punta sulla perdita di influenza del governo su importanti decisioni aziendali che hanno effetti esterni sull’economia nazionale. Tuttavia, per le fusioni in mercati regolamentati con segmenti di monopolio naturale questo argomento perde valore. In primo luogo, questo avviene perché il regolatore resta al comando dei parametri operativi di base dell’azienda e li controlla. In secondo luogo, perché le risorse dell’azienda non sono generalmente trasferibili da un paese ad un altro o, come nel caso delle autostrade, rimangono sempre di proprietà pubblica. In generale, i governi nazionali e i regolatori hanno considerevoli margini di manovra nell’influenzare la profittabilità di aziende regolamentate.

I paesi che mettono l’interesse del consumatore al primo posto finiranno in vantaggio. Aprendo il suo mercato, il Regno Unito ha dimostrato il giusto percorso nell’interesse del consumatore nel settore dei servizi, ossia quello bancario, le telecomunicazioni, la gestione di infrastrutture aeroportuali. In un settore regolamentato con segmenti di monopolio naturale, il ricavo per il fruitore o il consumatore dipende tanto dall’azienda di servizi quanto dalla qualità della regolamentazione. Le domande sul caso Abertis-Autostrade dovrebbero essere: chi può gestire meglio le risorse e come il consumatore italiano potrebbe trarne vantaggio?

Splendori e miserie di un ente pubblico

L’Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (ANAS), ente all’origine dipendente dal Ministero dei Lavori Pubblici, ha gestito fino agli inizi del 2000 45.000 km di strade statali e autostrade senza pedaggio o con pedaggi "sociali". Nel 2002 è stata trasformata in Società per Azioni, di cui il Ministero dell’Economia è azionista unico, mentre il Ministero delle Infrastrutture ne è il referente politico-istituzionale. Dal 1999, 25.000 km di strade statali sono state regionalizzate, mentre 20.000 km, soprattutto nel Mezzogiorno, sono rimaste all’amministrazione centrale, in quanto le risorse per manutenzioni che sarebbero state trasferite dallo Stato sono state giudicate insufficienti da alcune regioni.

Anas, inoltre, è il concedente-supervisore di 6.000 km di autostrade a pedaggio gestite da società concessionarie di proprietà privata o di enti pubblici locali. I pedaggi erano e sono decisi dal Cipe su proposta della stessa Anas [link Coco, la voce.info, oggi]. La quale ha anche il compito di monitorare l’effettiva attuazione dei programmi di investimento inseriti nelle convenzioni con le concessionarie e che costituiscono, generalmente, la principale giustificazione di regimi tariffari assai generosi. A tale proposito, va rilevato come Anas abbia denunciato inadempienze e ritardi della società Autostrade per l’Italia rispetto al programma di investimenti solo dopo la proposta di fusione con Abertis. Prima andava tutto bene?

Anas, come si può leggere nel suo sito internet (www.stradeanas.it), è "la più grande stazione appaltante del Paese". Ciò che, invece, non si può leggere nel sito di Anas è che più volte alcuni dirigenti dell’ente a diversi livelli sono stati in passato lambiti dal sospetto di corruzione. Del resto, il settore delle opere civili, per alcune peculiarità tecniche, si presta, e non solo in Italia, a rapporti impropri tra Pubblica Amministrazione e mondo delle imprese.

Regolatore e regolato

Anas SpA è stata autorizzata a costruire e gestire direttamente anche autostrade a pedaggio. Oggi è concessionaria di 1.200 km. di autostrade, con il doppio ruolo di regolato e regolatore. Nella scorsa legislatura, il Ministero dell’Economia progettò anche di "cartolarizzare" una parte della rete statale non a pedaggio, con cessione onerosa ad ANAS dei diversi tronchi a fronte di un pedaggio-ombra erogato annualmente dallo Stato in funzione dei veicoli transitati, con l’ipotesi successiva di trasformare tale pedaggio-ombra in pedaggio reale, qualora le caratteristiche tecniche (e la soluzione di problemi di consenso locale), lo avessero in futuro reso possibile. Il progetto tuttavia non fu accettato da Bruxelles, configurandosi come uno stratagemma per migliorare artificialmente (e contingentemente) i conti pubblici.

Negli anni 2002-2004 Anas, con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti guidato da Lunardi, si è trovata sostanzialmente allineata alle posizioni del maggior concessionario autostradale (Autostrade per l’Italia SpA) nella disputa sulla regolazione delle tariffe, che ha visto invece il Nars, organo tecnico del Cipe, su posizioni molto più favorevoli agli utenti. Come è noto, la posizione di Anas-Autostrade alla fine prevalse (all’inizio del 2004), generando tanto spettacolari quanto discussi risultati economici per il concessionario regolato.

Che fare?

Un profondo riassetto di un ente dalle vicende così tormentate e dai compiti così variegati appare indispensabile. Alcune azioni sono sia necessarie che fattibili anche in un periodo di tempo abbastanza breve.

1) va completato il trasferimento alle regioni della parte restante delle strade statali (20.000 km), rinegoziando se necessario le risorse destinate ad investimenti, anche in coerenza con la modifica del Titolo V della Costituzione, che delega il settore trasporti alle regioni. La spartizione attuale appare infatti impropria, e fonte di sperequazioni e di inefficienze, anche considerato che il traffico stradale si svolge per la gran parte a scala regionale o inferiore, e ciò è vero persino per le autostrade maggiori. Alle regioni andrebbero anche trasferite le risorse per garantire la sicurezza delle strade, la segnaletica e l’informazione agli utenti. Ciascuna regione potrà decidere di affidare (mediante gara) queste attività ad aziende qualificate.

2) la regolazione delle concessioni autostradali va attribuita a un’Autorità indipendente di regolazione dei trasporti, assorbendo, se necessario, anche quella parte delle competenze tecniche dell’ente che richiedono un esercizio unitario a livello nazionale. Anas a breve rimarrebbe dunque un concessionario pubblico regolato, come ne esistono molti altri, di dimensioni anche nettamente inferiori.

3) occorre eliminare per tutti i concessionari il "rischio traffico", elemento usato impropriamente per legittimare profitti derivanti solo in teoria da tale rischio. Infatti l’andamento del traffico autostradale è totalmente esogeno al controllo dei concessionari (dipende dalle infrastrutture alternative, dall’andamento economico complessivo del Paese o della regione, e dal prezzo dei carburanti). Questa eliminazione rassicurerebbe da un lato i concessionari (eliminando gran parte del "rischio commerciale") e consentirebbe la definizione di strategie tariffarie di efficienza e l’avvio di un ripensamento profondo dell’assetto delle concessioni e dell’intero sistema di regolazione delle reti stradali e autostradali del Paese .

I tre passi appena menzionati devono essere chiaramente iscritti nel mandato che il governo dovrà dare ai nuovi vertici dell’Anas, prestando poi tutta la necessaria attenzione all’inevitabile desiderio di conservazione del potere e di mantenimento ed estensione delle competenze. Naturalmente, una riforma tanto profonda di Anas ha delle conseguenze per i suoi oltre 6000 dipendenti. Emerge qui, ancora una volta, la difficoltà di procedere alla razionalizzazione di settori che appartengono o appartenevano alla Pubblica Amministrazione in assenza di appropriati ammortizzatori sociali. Sarebbe il caso, dato che si tratta di un problema comune a diversi comparti, di affrontare il tema finalmente con un ottica generale (e di equità) e non ricorrendo a soluzioni ad hoc, esposte alla forza di pressione delle diverse lobbies.

1) "Dal 2001 l'Anas, tra bandi pubblicati e gare aggiudicate, ha realizzato un volume di investimenti di oltre 30 miliardi di euro, ha approvato progetti per 53 miliardi di euro tra opere in gestione diretta e opere in concessione ed ha inoltre cantierato interventi per 11,6 miliardi di euro e aperto al traffico 445,5 chilometri di strade nuove o ammodernate".

2) Un esperimento di unificazione della regolazione tecnica e di quella economica presso un unico soggetto indipendente è in corso in Gran Bretagna per il settore ferroviario, sulla base dell’argomento che gli aspetti tecnici della regolazione hanno inevitabili ricadute economiche e che gli aspetti economici hanno inevitabili ricadute tecniche

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