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  • 06/02/2009 Giustizia: anno nuovo, vecchie inefficienze (Daniela Marchesi, http://www.lavoce.info)

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    L'efficienza della giustizia civile ha un effetto prociclico sull'economia: la lentezza dei processi aggraverà la crisi economica per le imprese italiane. Un ulteriore aumento delle risorse pubbliche non serve a risolvere il problema. Lo sostiene anche la relazione del presidente della Corte di Cassazione. Meglio puntare su una riorganizzazione della macchina giudiziaria. A partire dalla riduzione del numero di sedi, con una migliore gestione del personale e delle attrezzature e rilevanti economie di specializzazione. Le proposte per la riforma della professione forense.

    L’apertura dell’anno giudiziario e le relazione di rito del primo presidente della Corte di Cassazione riportano il focus della discussione sul problema dell’esagerata lentezza dei processi e delle possibili riforme.
    In questo momento, il problema è divenuto ancora più grave: l’efficienza della giustizia civile ha un effetto prociclico sull’economia e la lentezza dei processi renderà l’attuale crisi economica ancora più seria per le imprese.
    Questa legislatura ha finora affrontato aspetti rilevanti e delicati, ma molti altri ancora ne restano per arrivare a una soluzione efficace del problema. Ma la legislatura è all’inizio e molto può essere ancora fatto.
    Sul fronte della giustizia civile, gli interventi si sono incentrati finora soprattutto su necessarie semplificazioni dei riti processuali; di altri punti importanti ci si potrà occupare con la riorganizzazione della macchina giudiziaria e la riforma degli ordini professionali forensi.
    La relazione del presidente Carbone offre molti spunti di riflessione, ma tre appaiono di particolare interesse per avviare un dibattito sulle possibili ulteriori riforme volte a ridurre i tempi dei processi: i) la spesa pubblica per giustizia, ii) l’organizzazione della macchina giudiziaria, iii) la rilevanza di una riforma della professione forense.

    LA SPESA PUBBLICA PER GIUSTIZIA

    Dalla relazione emerge chiaramente che ormai la magistratura ha compreso che l’incremento della risorse pubbliche assegnate al settore non è la chiave risolutiva del problema, si afferma infatti che “da molte parti si lamenta la scarsità delle risorse. Il problema esiste, ma non si tratta di quello più grave (anche in considerazione di quanto accade negli altri paesi)”.
    Per un’analisi accurata si rinvia a quanto già scritto in passato su questo sito, ma è utile evidenziare alcuni punti. La spesa pubblica in questo settore in Italia non è affatto bassa, se confrontata con quella degli altri paesi europei: disponiamo di un numero di magistrati e di un impiego di risorse finanziarie non inferiore, e talvolta superiore, a paesi che pure mostrano una performance giudiziaria migliore.

    Incrementi della spesa in questo settore non sono una leva di policy efficace: nell’esperienza passata l’efficienza del sistema non si è mostrata reattiva a iniezioni di offerta. In Italia, nel decennio scorso, la spesa per la giustizia è risultata una delle voci in maggior crescita del bilancio dello Stato. Negli anni Novanta è infatti aumentata del 140 per cento, e i magistrati in servizio sono aumentati di circa il 15 per cento. Dal 2004 al 2007 la spesa pubblica destinata alla voce “magistrati” è cresciuta di circa il 27 per cento, mentre quella per i cancellieri è rimasta sostanzialmente costante (+ 1 per cento) All’aumento di risorse destinate al settore non è però corrisposto un adeguato miglioramento dei risultati. Il numero dei procedimenti pendenti, civili e penali, non è affatto diminuito. Al contrario, il tasso di crescita è risultato in continua ascesa. Negli ultimi vent’anni lo stock di cause civili arretrate si è pressoché triplicato. Nello stesso periodo i procedimenti penali pendenti in primo grado sono più che raddoppiati
    Contenuti incrementi di spesa per esigenze correnti, al contempo, non costituiscono un serio problema per il bilancio dello Stato. Infatti la spesa per l’esercizio della funzione giudiziaria civile e penale – circa 5 miliardi di euro – rappresenta soltanto un modesto 1,3 per cento del totale generale dei costi dello Stato.
    Se pompare l’offerta non è utile, neppure è proficuo cercare con accanimento risparmi in questo settore della spesa.
    Fondamentale è invece, anche dal punto di vista economico, perseguirne l’efficienza per gli effetti indotti che produce sulla crescita e la competitività del paese.

    L’ORGANIZZAZIONE DELLA MACCHINA GIUDIZIARIA

    Si legge nella relazione del primo presidente della Corte di Cassazione: “una grave causa di disfunzione è l’irrazionalità della attuale distribuzione delle sedi giudiziarie, che sfugge ai più elementari principi di buona organizzazione degli uffici pubblici”. Non si può che concordare con questa affermazione.
    L’analisi dei dati rivela che un maggiore recupero di efficienza sarebbe possibile con una revisione della geografia giudiziaria volta ad accorpare gli uffici di minori dimensioni, ma gli interventi  attuati finora hanno aumentato e non diminuito il numero degli uffici.
    L’analisi empirica che ho svolto stimando la funzione di produzione dei tribunali evidenzia che la produttività del magistrato risulta crescente al crescere delle dimensioni del tribunale in cui opera. (1) Effetto da attribuire oltre che a diversi fattori organizzativi, come una migliore gestione del personale e delle attrezzature, a rilevanti economie di specializzazione. In un tribunale di grandi dimensioni il singolo giudice si occupa di un campo del diritto circoscritto, nelle sedi piccole lo stesso giudice decide in materia sia civile che penale. E la rilevanza delle economie di specializzazione è nel nostro ordinamento amplificata dal fatto che la crescita professionale dei magistrati fino ad oggi è stata affidata quasi esclusivamente alle esperienze maturate nel corso della carriera.
    Circa il 70 per cento dei tribunali resta troppo piccolo per essere davvero efficiente, e le stime  evidenziano che i tribunali sono meno produttivi e più inefficienti nell’esercizio della funzione civile di quanto non avvenga per le materie penali. Risultato che conferma ancora una volta che il principale nodo di inefficienza si concentra nella giustizia civile.
    Anche il confronto internazionale conferma l'eccesso di sedi: secondo i dati del Consiglio d’Europa, in Italia gli abitanti serviti da una corte di prima istanza sono mediamente 55mila, una densità di uffici doppia rispetto alla Germania, al Regno Unito e alla Francia, dove peraltro il governo ha predisposto un intervento di accorpamento e chiusura delle sedi minori, per migliorare l’efficienza del settore.
    La revisione della geografia giudiziaria è una riforma di non facile attuazione, per le resistenze che puntualmente si manifestano quando viene proposta.
    In realtà, una modifica della distribuzione degli uffici giudiziari è fattibile senza ledere il diritto al servizio per i cittadini e senza comportare necessariamente grandi spese in spostamenti di personale e ristrutturazione degli uffici.
    Con investimenti di maggiore informatizzazione dei tribunali, tanto modesti quanto indispensabili per la modernizzazione del paese, si potrebbero evitare massicci spostamenti e accorpamenti fisici delle diverse sedi. Analogo risultato in termini di efficienza produttiva potrebbe essere infatti raggiunto specializzando le singole sedi di tribunale all’interno di uno stesso distretto di Corte d’Appello: tutte le materie sarebbero coperte all’interno di uno stesso distretto, ma ogni tribunale si occuperebbe solo di alcune.

    LA RIFORMA DELL’ORDINE PROFESSIONALE FORENSE

    Riguardo alla rilevanza delle regole che disciplinano la professione legale nella relazione del presidente Carbone si legge: “in un libero mercato di servizi, la moltiplicazione del numero degli operatori è sempre un dato positivo. Ma nel caso della Giustizia gli avvocati da un lato offrono un servizio alle parti, dall’altro lo richiedono al sistema pubblico. Occorre, allora, valutare, anche avvalendosi dell’esperienza degli altri Paesi, fino a quando tale abbondanza di operatori sia davvero funzionale a dar voce alle giuste pretese dei cittadini, e quando invece l’assenza di un numero chiuso (come accade per notai e giudici) non comporti, invece, un surplus di domanda di Giustizia, rispondente non più solo, e non più tanto, alle suddette pretese. Tale surplus ricade a carico del sistema, e potrebbe costituire una delle cause per le quali le risorse destinate dall’Italia risultano insufficienti rispetto ad altri Paesi con analoga "offerta" di Giustizia ma con ben minore, e più "filtrata", "domanda"”.
    La riflessione segue i risultati di un’analisi riportata nella relazione, che evidenzia sia il numero elevatissimo di avvocati presenti nel nostro paese rispetto al resto d’Europa, secondo i dati del Council of Bars and Law Societies of Europe, sia l’esistenza per l’Italia di una correlazione, a livello territoriale disaggregato, tra numerosità degli avvocati e tasso di litigiosità.

    L’ipotesi di ricorrere al numero chiuso per contenere l’eccesso di domanda di giustizia non mi sembra, però, una proposta condivisibile. Il fatto che si rilevi una correlazione tra numero dei processi e numero degli avvocati non dà indicazioni chiare sulle relazioni di causalità tra i due fenomeni: è possibile che ciò si verifichi perché gli avvocati, quando sono troppi, cercano di procurarsi il lavoro alimentando la domanda di giustizia, cosa che giustificherebbe il numero chiuso. Ma è altrettanto possibile che, invece, vi siano più avvocati dove vi è più litigiosità, proprio perché vi è più lavoro e vi sono più opportunità. In tal caso, il numero chiuso sarebbe una distorsione imposta dall’alto e porterebbe più danni che vantaggi, quali ad esempio rendite e inadeguatezza del servizio.
    Assai più neutro e con maggiori garanzie di successo sarebbe invece un intervento che modifichi la formula di determinazione dell’onorario degli avvocati, attualmente a prestazione, in una modalità a forfait, che favorirebbe un concorrenza virtuosa tra i legali incentivando l’alleggerimento dei fascicoli processuali e riducendo i tempi dei processi.


    (1)Rapporto Isae “Priorità nazionali. Infrastrutture materiali e immateriali”, giugno 2008, http://www.isae.it/Rapporti_trimestrali/Rapporto_ISAE_giugno_2008.pdf

    Foto: Inaugurazione anno giudiziario - Il presidente della Corte di Cassazione Vincenzo Carbone (Fotografia © Agostino e Daniele Scudieri) - www.giustizia.it

    http://www.lavoce.info

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