Nella Finanziaria 2007, il governo Prodi ha introdotto un incentivo fiscale
sotto forma di credito d'imposta per le imprese che investono in ricerca e
sviluppo. Il bonus, però, finora non si è visto: lungaggini burocratiche ne
hanno impedito l'utilizzo. Come ridurre le difficoltà di attuazione per il
futuro? Ad esempio, con la pre-notifica a Bruxelles di un provvedimento
specifico e dettagliato. Anche perché una politica di incentivi solo
annunciati e non resi operativi produce risultati peggiori di una politica di
zero incentivi.
Nella Finanziaria 2007, il governo Prodi ha introdotto un
incentivo fiscale sotto forma di credito d’imposta per le imprese
che investono in ricerca e sviluppo. Il bonus, però,
finora non si è visto: lungaggini burocratiche ne hanno, infatti, impedito
l’utilizzo. In questo articolo, ci chiediamo come ridurre queste
difficoltà di attuazione per il futuro. Nella convinzione che una politica
di incentivi solo annunciati (e poi non resi operativi) produca risultati
peggiori di una politica di zero incentivi. Il bello del credito
d’imposta
La Legge Finanziaria 2007 (commi 280 e successivi) ha introdotto un
credito d’imposta automatico per le spese in ricerca e sviluppo delle
imprese. (1) A differenza che in passato, l’operatività
dell’incentivo è stata disegnata su tre esercizi: 2007-2009.
Come per altre misure di questo tipo, la sua entrata in vigore richiede (cfr.
comma 284) l’autorizzazione preventiva della Commissione Europea.
(2)
Si tratta di una misura da lungo tempo richiesta dagli imprenditori, come
parte di un pacchetto più complessivo che include (o dovrebbe includere)
gli incentivi finanziari per R&S, già previsti da diverse leggi
d’incentivazione nazionali, e il finanziamento dei cosiddetti Progetti di
innovazione industriale in determinati comparti produttivi, ritenuti
strategici per lo sviluppo del paese. (3)
Usare la leva fiscale per incoraggiare le spese in R&S e l’innovazione
delle imprese, in luogo dei tradizionali incentivi finanziari, può
presentare diversi vantaggi. Il principale di questi è che con i bonus
fiscali si premiano - al netto di eventuali manovre elusive -
imprese "di successo". (4) Se,
quindi, si ritiene che le risorse pubbliche debbano essere destinate a
fini di efficienza, e le misure che incoraggiano l’innovazione dovrebbero
certamente avere quest’obiettivo, il credito di imposta è uno strumento
appropriato.
Il credito, chi l’ha visto?
Come spesso avviene, però, il diavolo si nasconde nei dettagli. In
poche parole, il credito d’imposta - approvato a fine dicembre 2006 e a
valere, in linea di principio, per i successivi tre esercizi d’imposta -
non è ancora concretamente utilizzabile dalle imprese. Mancano, infatti, i
decreti d’attuazione, previsti dal comma 283 della
Finanziaria 2007. La loro elaborazione era demandata ai dicasteri dello
Sviluppo e dell’Economia e, ad oggi, non si hanno notizie ufficiali sulla
loro sorte. C’è chi dice che ancora non siano stati materialmente
elaborati e chi, invece, sostiene che siano stati già mandati al vaglio
dei tecnici della Commissione Europea per la necessaria autorizzazione. In
tutto questo, l’opinione pubblica e gli operatori eventualmente
interessati non hanno alcuna notizia sullo stato d’avanzamento del
procedimento d’attuazione né possono conoscere il testo del decreto che,
presumibilmente, il governo ha spedito a Bruxelles. (5)
Insomma, regna un’incertezza che non favorisce certo
l’attività d’impresa.
Incidentalmente, vale la pena di sottolineare che, probabilmente, il
ritardo nell’approvazione dei regolamenti attuativi del bonus fiscale per
R&S è dipeso, a sua volta, dall’estrema lentezza con la quale l’Italia ha
notificato a Bruxelles la Carta italiana degli aiuti di Stato
a finalità regionale. (6) Si tratta di una sorta di
documento "quadro" di programmazione, i cui dettami devono
obbligatoriamente seguire tutti i regimi d’aiuto che governi ed enti
pubblici volessero implementare per il periodo 2007-2013. Verosimilmente,
essendo decorsi i due mesi a disposizione della Commissione per
l’approvazione della Carta, questa sarà stata approvata. Certamente, però,
ad oggi non ve ne è notizia ufficiale. (7)
Se, come è da ritenere, il governo ha finito per notificare la legge sul
credito d’imposta alla Commissione solo all’inizio di settembre, ci sarà
ancora da aspettare per la piena operatività dell’intervento. Quanto
tempo, non lo sappiamo.
Due proposte per fare di meglio
Così non si può andare avanti. Già nel 2003-04 con la Tecno-Tremonti (LINK
all’articolo di DAVERI di qualche anno fa) erano emersi problemi simili
che hanno minato in modo cruciale l’efficacia della legge. Non si può
dunque dire che le lungaggini burocratiche successive all’approvazione
della Finanziaria (di ogni Finanziaria) siano state un fulmine a ciel
sereno.
La questione importante per l’anno a venire è come evitare che il credito
d’imposta per la R&S, ancora teoricamente "in vigore" per il 2008 e il
2009, così come altre eventuali misure d’incentivazione, vadano incontro
alla medesima sorte. Proviamo a suggerire due accorgimenti che potrebbero
essere utili.
1. Già nella stesura della Finanziaria si potrebbe scrivere la relativa
norma tenendo debitamente conto dei vincoli imposti dalle
direttive comunitarie in materia. Se questi vincoli esistono, perché non
esplicitarli chiaramente nel disegno e nella lettera della legge? Ci
farebbe risparmiare tempo dopo la sua approvazione. Inoltre, si fornirebbe
agli imprenditori un quadro chiaro su requisiti e benefici del
provvedimento fin dalla sua approvazione. (8)
2. Come già avvenne per il bonus investimenti della Finanziaria 2001, si
potrebbe pensare a una pre-notifica a Bruxelles del
provvedimento disegnato come sopra. (9)
Se, con la Finanziaria 2007, si fosse seguita la strada da noi suggerita (pre-notifica
di uno specifico e dettagliato regime d’aiuto, diciamo a metà ottobre), si
sarebbe presumibilmente ottenuto un credito d’imposta "operativo" già dai
primi mesi dell’anno. (10) Oggi, invece, siamo qui a
sperare che Bruxelles risponda in fretta a una notifica tardiva e a
incrociare le dita sul fatto che non richieda ulteriori modifiche e
aggiustamenti.
(1) La sua misura era pari al 10 per cento dei costi
sostenuti per attività di ricerca industriale e di sviluppo precompetitivo,
con un limite di 15 milioni di euro per ciascun periodo d’imposta. La
percentuale era elevata al 15 per cento qualora i costi di ricerca e
sviluppo fossero stati riferiti a contratti stipulati con università ed
enti pubblici di ricerca.
(2) Da ottenere ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3,
del Trattato istitutivo della Comunità europea. Peraltro, i dettagli del
regime d’aiuto dovevano essere elaborati dal ministro dello Sviluppo
economico, di concerto con il ministro dell’Economia. Proprio queste
regole operative dovevano dimostrarsi "coerenti" con la disciplina
comunitaria e, pertanto, costituivano in vero e proprio "regime di aiuto"
da notificare.
(3) Sui Progetti di innovazione industriale si veda
http://www.industria2015.ipi.it/index.php.
(4) Un credito d’imposta può essere utilizzato solo se il
soggetto cui è stato attribuito ha un debito verso l’Erario: tale
condizione si verifica quando ci sono imposte dirette e Iva da versare
(cui corrisponde una gestione economica positiva) o debiti verso gli
istituti di previdenza (conseguenti all’utilizzo di lavoratori). Un
analogo ragionamento non può essere sviluppato nel caso degli incentivi
finanziari, per i quali nessuna valutazione ex ante (di tipo prospettico)
può evitare che il supporto vada a un soggetto che, poi, si dimostrerà
invece incapace di reggere da solo il mercato. L’impiego di incentivi
finanziari è sempre sottoposto al rischio di disperdere l’utilità del
denaro pubblico su soggetti potenzialmente inefficienti.
(5) Come mai i ministeri competenti a emanare norme
attuative di provvedimenti di legge che interessano le imprese non diano
notizie sullo stato d'avanzamento dei relativi procedimenti sui rispettivi
siti internet, magari mettendo a disposizione crono-programmi di lavoro, è
un mistero tutto italiano.
(6) Solo in data 12 giugno 2007 è stata inviata, alla
rappresentanza permanente a Bruxelles, la richiesta formale di notifica
alla Commissione Europea - Direzione generale concorrenza, della proposta
nazionale della Carta degli aiuti di Stato a finalità regionale (art.
87.3. del Trattato
Parlamento europeo, il Consiglio dell’
Unione europea,
la Commissione
europea, la Corte di giustizia e la ...... [continua]', UE),
per il periodo 2007-2013.
(7) È altrettanto certo che sono ancora fermi ai blocchi
di partenza non solo i bonus fiscali per la ricerca ma tutti gli incentivi
tecnicamente non assoggettati al limite del "de minimis". Si tratta di
quegli incentivi che, per la loro limitata portata quantitativa, non sono
ritenuti "strutturalmente" in grado di turbare la libera concorrenza sui
mercati. Attualmente, il limite al di sotto del quale si verifica tale
condizione è di 200mila euro di incentivi, complessivamente fruiti da un
soggetto giuridico in tre annualità.
(8) La Commissione, con la comunicazione in Gu n. C
323/01 del 30 dicembre 2006, ha approvato la Disciplina Comunitaria in
materia di aiuti di Stato a favore della ricerca, sviluppo e innovazione,
dove sono chiaramente esplicitati tutti i requisiti cui devono sottostare
i regimi d’aiuto varati, a tale scopo, dagli Stati membri. Questo
documento segue quello precedente, in Gu n. C 45 del 17.2.1996, modificato
dalla comunicazione della Commissione pubblicata in Gu n. C 48 del
13.2.1998 e prorogato dalla comunicazione della Commissione in Gu n. C 111
del 8.05.2002.
(9) In quell’occasione, infatti, con lettera del 5
ottobre 2000 (A/38182), le autorità italiane avevano notificato, a norma
dell’articolo 88, paragrafo 3 del Trattato, il regime d’aiuti agli
investimenti nelle aree svantaggiate del paese.
(10) Sempre nel caso del bonus investimenti per le aree
depresse della Finanziaria 2001 (articolo 8 della legge n. 388/00),
l’approvazione del regime d’aiuto, mandato in pre-notifica il 5 ottobre
2000, avvenne il 13 marzo dell’anno successivo, con la nota SG (2001) D/
286841.
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