Quando la moral suasion non basta

Con Antonio Fazio la "moral suasion" non sembra bastare, come riconosciuto ex-post dallo stesso ministro dell’Economia. Ce ne eravamo già accorti da tempo.
Non era bastato a indurlo a dimettersi lo sconcerto dei colleghi del direttivo della Bce, né il rischio di una censura alla luce del codice di condotta del sistema delle banche centrali europee o la preoccupazione espressa dalla Commissione Europea. E neppure i danni di immagine testimoniati dai numerosi articoli del Financial Times e dell’Economist. Non erano bastate le evidenti fratture interne a Bankitalia, né l’indignazione per il contenuto delle intercettazioni, né un arbitro che si schiera dalla parte di chi è accusato di avere violato regole fondamentali per la solidità del nostro sistema bancario. E nemmeno, infine, era bastata l’opinione unanime degli economisti, il loro chiedere in tutti i modi di salvare un’istituzione simbolo del risanamento del nostro paese.
Siamo contrari a cambiare le regole in funzione dell’attuale Governatore e siamo contrari alle leggi ad-personam. Ad esempio, ci pare sbagliato introdurre un limite massimo d’età di settant’anni per i componenti del direttorio e per lo stesso Governatore, un escamotage per forzare Fazio a lasciare. Una regola di questo tipo escluderebbe dal novero dei candidati alla carica persone di comprovata esperienza che potrebbero pregevolmente svolgere il mandato, mentre accrescerebbe il rischio che i soggetti nominati, nell’esercizio delle proprie funzioni, tengano indebitamente conto delle prospettive professionali successive.
Bisogna invece cambiare le regole per cambiare il ruolo del Governatore e ridare credibilità all’istituzione. Queste regole sono state lasciate così come sono dagli emendamenti cosmetici al disegno di legge sul risparmio decisi al Consiglio dei ministri di venerdì scorso. Non vogliamo che i principi generali di riforma sul modello Bce si traducano in leggi cosmetiche. E c’è tempo solo fino all’8 settembre per presentare emendamenti al Ddl sul risparmio o comunque per inserire nell’agenda parlamentare un disegno di legge specifico sulla governance di Banca d’Italia.
Per questo, a scanso di equivoci, abbiamo provato a tradurre le nostre proposte in un vero e proprio articolato che affronti i nodi cruciali: collegialità nelle decisioni, accountability, mandato a termine e nomina dei componenti del direttorio, concorrenza, trasparenza nei procedimenti di vigilanza e norme transitorie.

Non vogliamo più un monarca assoluto. La normativa vigente assegna al Governatore tutti i poteri non espressamente riservati dallo Statuto al Consiglio superiore e al Comitato del consiglio superiore che in realtà non hanno competenze in materia di tutela del risparmio e di esercizio del credito e, quindi, sull’attività di vigilanza della Banca. (1)
Non è oggi prevista alcuna funzione collegiale del direttorio. La via più diretta per rendere collegiale l’esercizio delle funzioni di vigilanza della Banca d’Italia, consiste nel prevedere che esso spetta al direttorio, che come organo collegiale decide a maggioranza semplice. Il testo liquidato dal Consiglio dei ministri prevede invece solo un parere preventivo del direttorio.
Attualmente l’articolo 5, lettera c, dello Statuto della Banca d’Italia prevede che il direttorio sia composto da quattro membri (governatore, direttore generale e due vicedirettori generali). Per operare efficacemente come organo collegiale, occorre che i componenti del direttorio siano in numero dispari.
Queste disposizioni dovrebbero entrare in vigore all’atto di approvazione della legge, ponendo fine immediatamente alla gestione monocratica della banca.

Articolo 4, comma 1-bis
"I poteri della Banca d’Italia in materia di vigilanza sono esercitati dal direttorio, organo collegiale costituito dal governatore, dal direttore generale e da tre vicedirettori generali. Il direttorio decide a maggioranza secondo le norme stabilite dallo Statuto della Banca d’Italia. Lo Statuto determina anche le modalità per rendere pubbliche le sue decisioni. Queste disposizioni entrano in vigore all’atto di approvazione di questa legge".

La Banca d’Italia sinora non è formalmente tenuta a presentare periodicamente al Parlamento una relazione sull’attività di vigilanza. Il Testo unico bancario si limita a prevedere l’obbligo della pubblicazione della relazione annuale (articolo 4, comma 4).
Per uniformare il modello a quello previsto per le altre Autorità indipendenti, occorre che la legge preveda espressamente la trasmissione della relazione annuale al Parlamento. Gli emendamenti approvati dal Consiglio dei ministri indicano solo un generico "riferire al Parlamento del suo operato" che rischia di tradursi in un doppione della relazione sulla vigilanza già oggi presentata all’Assemblea annuale. Utile anche fissare i contenuti della relazione da trasmettere al Parlamento: questa deve soffermarsi sui risultati dello svolgimento delle funzioni istituzionali e deve essere l’oggetto di una pubblica discussione nelle commissioni parlamentari competenti.

Aggiungere al comma 4 dell’articolo 4 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, le seguenti parole:
"e la trasmette ai presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, per la pubblica discussione davanti alle commissioni parlamentari competenti".

3. Mandato a termine e nomina dei componenti del direttorio

In linea con il modello della Bce e delle altre Autorità indipendenti italiane, riteniamo opportuno prevedere un mandato a termine per i componenti del direttorio. Per il Governatore tale mandato, non rinnovabile, potrebbe essere di otto anni, come nel caso del presidente della Bce. Per gli altri componenti la durata del mandato, comunque non inferiore a cinque anni, può essere disciplinata dallo Statuto della Banca d’Italia. Lo Statuto può anche prevedere meccanismi volti a garantire che la conclusione del mandato dei vari membri non sia contestuale, per evitare che ci possa essere un rinnovamento completo del direttorio a scadenze fisse.
Le regole per la nomina del Governatore e degli altri componenti del direttorio attualmente sono contenute nello Statuto della Banca d’Italia. L’articolo 19 dello Statuto prevede che la nomina spetta al Consiglio superiore della Banca d’Italia, e deve essere approvata con decreto del Presidente della Repubblica promosso dal presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il ministro dell’Economia, sentito il Consiglio dei ministri. Questo meccanismo è peculiare, per il fatto di essere disciplinato nello Statuto (anche se lo Statuto è approvato con decreto del Presidente della Repubblica) e per il fatto che, indirettamente, la nomina è riconducibile alle banche che detengono il capitale della Banca d’Italia. È infatti l’assemblea dei partecipanti, nelle tredici sedi territoriali della Banca d’Italia a nominare i componenti del Consiglio superiore che a loro volta nominano i componenti del direttorio. (2)
Se si intende uniformare i meccanismi di nomina dei componenti del direttorio a quelli di altre Autorità indipendenti, non è necessario modificare l’assetto proprietario della Banca, così come previsto dagli emendamenti approvati dal Consiglio dei ministri. È infatti sufficiente separare le funzioni gestionali amministrative, che possono rimanere in capo al Consiglio superiore, dalle funzioni di nomina dei componenti del direttorio, da attribuire alle autorità pubbliche.
La riforma deve, in ogni caso, evitare il rischio di una lottizzazione politica, che potrebbe comportare un peggioramento rispetto all’attuale sistema. Il meccanismo che meglio consente un severo scrutinio politico sui requisiti dei candidati è quello della nomina governativa previo parere vincolante delle commissioni parlamentari a maggioranza qualificata, da approvare con decreto del Presidente della Repubblica. Appare opportuno introdurre a livello normativo per i componenti del direttorio gli stessi requisiti professionali che sono previsti per i componenti del comitato esecutivo della Bce, nonché previsioni sulle incompatibilità successive alla scadenza del mandato.