Sta avvicinandosi per le
Autorità Indipendenti la fase del declino, dopo il ruolo di primo piano giocato
negli anni Novanta? O siamo invece in una fase di utile ripensamento per
riordinare e razionalizzare il quadro delle Agenzie oggi operanti in Italia? I
segnali appaiono contrastanti: segni di fastidio in modo ricorrente si
manifestano dal mondo politico verso la presunta irresponsabilità delle
authorities, il decreto che nello scorso agosto, scavalcando le competenze
dell'Autorità guidata dal Prof. Ranci, ha bloccato le tariffe elettriche ha
rappresentato una pesante invasione di campo; e analoga sensazione si ricava dal
Decreto di riordino del settore elettrico e del gas preparato dal Ministro
Marzano, laddove si ribadisce in modo puntiglioso la necessità, per l'Autorità
di regolazione elettrica, di muoversi all'interno delle direttive in materia
energetica indicate dall'esecutivo, vincolo interpretato dai precedenti governi
in modo meramente formale. Ma altri segnali vanno in senso opposto, come ad
esempio l'organico e condivisibile disegno di riordino presentato dall'On.
Tabacci, disegno che ha peraltro molti punti in comune con la proposta, a firma
degli On. Amato e Letta, avanzata dal centro-sinistra.
Le Autorità Indipendenti di
rilevanza economica
Le principali Autorità
Indipendenti di rilevanza economica si sono sviluppate soprattutto nell'ultimo
decennio (vedi segnalazione di
Polo)
articolandosi su tre terreni di intervento:
1) la tutela della concorrenza
in tutti i settori produttivi, affidata all'Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato;
2) la tutela della trasparenza
del mercato dei capitali e della stabilità degli intermediari del risparmio, di
competenza della CONSOB, dell'ISVAP per le assicurazioni, della Banca d'Italia
per le aziende di credito, del CVFP per i fondi pensione;
3) la regolazione dei servizi
di pubblica utilità, attraverso l'intervento dell'Autorità per l'energia
elettrica e il gas e l'Autorità di garanzia delle comunicazioni.
Complessivamente, quindi, le
numerose autorità oggi operanti rappresentano lo strumento più importante
attraverso cui si è modificato nell'ultimo decennio l'intervento dello Stato
nell'economia, non più interlocutore intrusivo, munifico e discrezionale ma
arbitro delle regole entro le quali l'iniziativa d'impresa deve svilupparsi. E
questo cambiamento ha richiesto e richiede una analoga maturazione delle
imprese, non più protette ma destinate a confrontarsi nel gioco della
concorrenza.
Perché utilizzare le Autorità
Indipendenti?
Se questa è la logica che
possiamo ritrovare negli obiettivi perseguiti dalle Autorità, vale allora la
pena di chiedersi perché tali finalità debbano essere affidate ad organismi
indipendenti e politicamente non responsabili, invece di rimanere tra le materie
di competenza del Governo e del Parlamento. Secondo una diffusa opinione, molte
delle materie di regolazione e vigilanza oggi affidate alle Autorità dovrebbero
tornare di competenza dell'esecutivo, responsabile della loro attuazione in base
agli obiettivi definiti nei programmi e approvati dagli elettori. Questa, in
fondo, è la strada normalmente seguita per moltissimi capitoli della politica
economica, da quello fiscale a quello della sanità, delle pensioni, ecc., temi
centrali nelle campagne elettorali e nella successiva azione di governo. La
pressione esercitata dalla necessità di ottenere il consenso e di mantenerlo
nell'attuazione dei programmi, infatti, rappresenta l'incentivo più importante
perché i rappresentanti politici tengano conto delle preferenze degli elettori.
Gli obiettivi che stanno alla
base delle più importanti Agenzie di rilevanza economica, tuttavia, si
caratterizzano per una attenzione particolare al funzionamento efficiente dei
mercati e per la limitazione del potere di mercato dei soggetti economici
maggiori. Questi stessi obiettivi, d'altra parte, determinano effetti indiretti
e diffusi, e in quanto tali poco avvertibili, sul benessere dei cittadini. E'
quindi poco plausibile che essi giochino un ruolo importante nella competizione
elettorale, o che la loro coerente implementazione sia percepita dal governo
come cruciale per mantenere il consenso degli elettori.
Al contempo, l'azione di
contrasto al potere di mercato dei soggetti economici maggiori va a ledere
interessi precisi, ben identificati e capaci di esercitare una notevole
influenza e una perdurante attività di lobby sui candidati e gli eletti. In
conclusione, lo sviluppo dei mercati e la regolazione dei monopoli rappresentano
materie sulle quali debole appare la capacità di controllo degli elettori mentre
notevole è la capacità di influenza da parte degli interessi forti colpiti.
Per queste ragioni, affidare
all'azione del governo questi obiettivi non garantisce un loro coerente
perseguimento. Molti, d'altra parte, sono gli esempi che testimoniano questa
distorsione: dal decreto blocca tariffe, che sacrifica all'urgenza di un segnale
anti-inflazione lo sviluppo di un coerente quadro di regolazione delle tariffe,
alla lentezza con cui si è proceduto, nella seconda metà degli anni Novanta, a
definire il quadro di liberalizzazione del settore elettrico e del gas, alla
contraddizione che ha caratterizzato le politiche di privatizzazione, attente ai
ricavi dalla cessione delle aziende ex-monopoliste di Stato, ma proprio per
questo tiepide nei confronti di uno sviluppo della concorrenza che ne avrebbe
ridotto i futuri profitti e il valore delle titoli.
La scelta di affidare alle
Autorità Indipendenti queste materie e questi obiettivi rappresenta quindi un
modo di evitare le incertezze e i ripensamenti che l'azione di governo
fatalmente conoscerebbe nella loro attuazione. Un'Agenzia che per statuto abbia
il compito di tutelare la concorrenza, o di regolare le tariffe, o di vigilare
sulla stabilità degli operatori del risparmio, rappresenta un modo di dare forza
a questi obiettivi assicurandone una più coerente realizzazione.
Come utilizzare le Autorità
Indipendenti
Perché questa soluzione
istituzionale abbia efficacia, occorre tuttavia che alcuni requisiti siano
rispettati. In primo luogo, occorre evitare che una stessa Agenzia abbia più
obiettivi contemporaneamente, come oggi avviene per la Banca d'Italia (politica
monetaria, vigilanza sul credito, tutela della concorrenza) e l'Autorità di
Garanzia delle Comunicazioni (regolazione delle telecomunicazioni, difesa del
pluralismo). In questi casi, infatti, l'azione diviene eccessivamente
discrezionale e la sintesi tra obiettivi diversi poco trasparente e incapace di
fornire un riferimento alle imprese.
In secondo luogo, proprio per
evitare influenze distorsive dell'esecutivo sull'azione delle Autorità, appare
auspicabile eliminare i compiti di indirizzo generale ad esso affidati; inoltre,
nella stessa logica, è cruciale che la nomina dei Commissari non spetti al
governo ma invece a personalità con un ruolo (e sperabilmente anche un
atteggiamento) bipartisan come i Presidenti dei due rami del Parlamento.
Infine, può risultare utile
accorpare le competenza su diversi settori in capo ad una stessa autorità,
laddove la funzione in essi esplicata sia simile. In questo modo si evitano
duplicazioni e si rende efficace l'azione di intervento quando l'evoluzione
delle relazioni economiche tende a superare le vecchie distinzioni settoriali.
Così, ad esempio, appare convincente la proposta del DdL Tabacci, e in parte
quella del DdL Amato-Letta, di riunire la vigilanza su assicurazioni,
intermediari finanziari, fondi pensione e aziende di credito sotto una unica
Autorità, e la regolazione nel settore elettrico, del gas, idrico e delle
telecomunicazioni in una unica Agenzia per i servizi a rete.
Per saperne di più:
i link ai disegni di legge sulle authorities sono:
Amato-Letta:
http://www.senato.it/leg/14/Bgt
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