L'efficacia dei fondi strutturali, il principale strumento della politica di
coesione della UE, dipende da due fattori: decentramento e qualità dei governi
locali. E i due fattori sembrano influenzare anche la capacità di spendere
quelle risorse. I ritardi italiani.
I fondi strutturali sono il principale strumento della politica di coesione
della Unione Europea e rappresentano una fonte di finanziamento rilevante per le
politiche di sviluppo, soprattutto nelle regioni meno avanzate. L’Italia ha
recentemente lanciato il “Piano di azione coesione” per concentrare e accelerare
la spesa dei fondi ed evitare di dover restituire all’Europa le risorse
assegnate al nostro paese. (1) Al 30 settembre, risultano ritardi ancora in
numerose Regioni, soprattutto in quelle del Mezzogiorno dove le risorse a
disposizione sono maggiori. Ma i fondi europei sono efficaci? E perché in Italia
le Regioni del Sud non riescono a spenderli?
L’IMPATTO DEI FONDI E LE CARATTERISTICHE DEI GOVERNI REGIONALI
Le regioni hanno assunto un ruolo centrale nella politica di coesione, dalla
fase di programmazione a quella di attuazione, fino alla valutazione. Il governo
della politica di coesione si basa su un sistema multilivello (multi-level
governance). Secondo la Commissione europea, le regioni devono assumere sempre
di più il ruolo di comprimari della politica di coesione: affinché l’impatto
della politica abbia effetto è necessario il pieno coinvolgimento dei governi
locali per ritagliare l’intervento di policy a misura del territorio.
Per verificare l’importanza del ruolo delle regioni sull’efficacia della
politica di coesione abbiamo studiato l’impatto della spesa regionale pro-capite
dei fondi strutturali sulla crescita del Pil pro-capite, in 158 regioni europee
per il periodo di programmazione 2000-2006. (2) Lo studio si concentra su due
dimensioni dei governi regionali: la loro qualità e il grado di decentramento
politico.
La qualità dei governi locali è stata elaborata sulla base di una survey
condotta dal Quality of Government Institute attraverso la somministrazione di
un questionario a 37mila abitanti delle Regioni interessate, contenente una
serie di domande circa la capacità dei governi locali di erogare servizi
pubblici. (3) Dai dati emergono differenze importanti tra paesi, ma ancora più
interessanti differenze tra le regioni all’interno dei paesi.
La seconda dimensione considerata è il grado di decentramento politico. Anche
in questo caso si tratta di un indicatore composto che cerca di catturare
l’effettiva autorità regionale. (4) Emergono minori differenze all’interno dei
paesi, con le regioni degli Stati federali (Austria e Germania) o molto
decentrati (come la Spagna) che risultano quelle con maggiori poteri.
I risultati mostrano che, in generale, la spesa pro-capite regionale nel
periodo di programmazione comunitario 2000-2006 (che comprende anche le spese
sostenute fino al 2008) non è associata a una crescita del Pil pro-capite nello
stesso periodo. (5) Quando però prendiamo in considerazione il ruolo dei governi
locali i risultati cambiano in modo rilevante. Nelle regioni con elevata qualità
dei governi locali e maggiore decentramento politico, la spesa in fondi
strutturali mostra un impatto positivo sulla crescita del reddito pro-capite. Il
fattore decentramento sembra essere più pervasivo rispetto alla qualità
istituzionale.
Poiché è lecito supporre che la qualità istituzionale sia più importante
nelle regioni a maggiore decentramento, abbiamo analizzato il ruolo della
qualità dei governi in due gruppi di regioni distinte, quelle a maggiore
decentramento e quelle a minore decentramento. In nessuno dei due gruppi le
istituzioni sembrano giocare un ruolo significativo in termini di impatto dei
fondi strutturali sulla crescita economica. Tuttavia, nel gruppo di regioni a
maggiore decentramento emerge una relazione diretta tra qualità istituzionale e
crescita economica. Questo suggerisce un effetto positivo delle istituzioni
sulla crescita economica che agisce con meccanismi diversi, non mediato
dall’efficacia della spesa dei fondi strutturali. Perché nelle Regioni con bassa
qualità dei governi e scarso decentramento i fondi non sembrano essere efficaci?
Qui la scarsa capacità amministrativa e istituzionale si traduce in scarsa
progettualità, mancata sperimentazione di strumenti innovativi, incapacità di
coinvolgere efficacemente gli attori locali.
IL CASO DELL’ITALIA
L’Italia è in forte ritardo con la spese nei fondi struttuali del periodo
2007-2013. Sono soprattutto le Regioni del Mezzogiorno, nelle quali si concentra
la maggior parte delle risorse per la coesione, quelle con le maggiori carenze.
Basilicata e Sardegna sono un caso a parte: dal 2007 non fanno più parte del
novero delle Regioni meno sviluppate (obiettivo Convergenza) e dunque le risorse
da spendere sono inferiori. (6) La figura 1 mostra la correlazione tra la
percentuale di spesa al 30 settembre 2012 e l’indicatore di qualità dei governi
regionali per le Regioni italiane. Sebbene solo a livello descrittivo, il
grafico evidenzia in modo chiaro una netta correlazione positiva tra le due
grandezze.
Figura 1: Qualità dei governi regionali e spesa dei fondi strutturali
* spesa su totale programmato dai programmi operativi regionali (Por) al 30
settembre 2012.
Fonte: ministro per la Coesione territoriale
UN'ARMA A DOPPIO TAGLIO
Quali conclusioni ne possiamo derivare circa la gestione della politica di
coesione? Il modello multi-level governance assegna ai governi regionali
maggiore responsabilità nella gestione dei fondi strutturali. Lo spostamento di
responsabilità dal centro ai governi locali può essere un’arma a doppio taglio:
contesti di buon governo e decentramento favoriscono l’efficacia dei fondi e
viceversa. Regioni tradizionalmente più efficienti nel gestire in modo autonomo
le politiche di sviluppo hanno evidentemente un vantaggio rilevante nel fare
buon uso dei fondi strutturali. Quando queste condizioni vengono a mancare anche
le politiche di coesione risultano meno efficienti. Ad esempio, in alcuni
contesti i governi locali rischiano di essere “catturati” dai diversi attori
locali che beneficiano di queste politiche. Ciò comporta una serie di
distorsioni, come l’eccessivo frazionamento degli interventi nella necessità di
accontentare tutti, la mancanza di coordinamento, la perdita del focus sulle
reali esigenze del territorio. La disponibilità di ingenti risorse può inoltre
facilitare meccanismi di corruzione e cattiva gestione che, in alcuni casi,
hanno come conseguenza un impatto negativo dei fondi strutturali sullo sviluppo
economico.
Questo pone interrogativi anche rispetto al dibattito sul funzionamento del
federalismo fiscale in Italia. Sia nel caso delle politiche di coesione che in
quello del federalismo fiscale occorre allora pensare ai contesti in cui gli
attori assumono maggiore responsabilità e risorse. Occorre riflettere su quale
sarà l’effetto nel tempo dei processi di decentramento sulla qualità dei governi
locali. L’aumento della responsabilità nella gestione dei fondi struttuali,
oppure il decentramento politico (o federalismo fiscale) tenderanno a rafforzare
le capacità dei governi locali tramite processi di apprendimento? Oppure devono
essere pensate condizionalità o meccanismi che accompagnino questi processi in
modo da rendereli nel tempo sostenibili? L’obiettivo prioritario dei fondi
strutturali è quello di ridurre le differenze di reddito tra le regioni europee,
ma c'è il rischio che con politiche attuate in questo modo le differenze
finiscano per accentuarsi perché le regioni ricche riescono a sfruttare meglio
le risorse a loro destinate grazie alla loro maggiore capacità di governo e
amministrazione.
* Le opinioni qui espresse sono personali e non riflettono necessariamente
quelle del ministero dello Sviluppo economico.
(1) Per i dettagli vedi qui: http://www.dps.tesoro.it/pac_2012.asp. Per
approfondimenti sul tema dei fondi strutturali si vedano Barca, F. (2009) “An
Agenda for a Reformed Cohesion Policy”, Independent Report; e Milio, S. (2012)
“Gli effetti perversi della «Multi-Level Governance» e del principio di
partenariato. Evidenza dall’esperienza italiana”, Rivista giuridica del
Mezzogiorno, 26, 71–114.
(2) I fondi strutturali sono lo strumento con il quale l’Unione Europea
intende ridurre le disparità di sviluppo economico a livello regionale. I fondi
vengono assegnati all’inizio del periodo di programmazione: le Regioni
arretrate, cosiddette Regioni obiettivo 1, ricevono una quota maggioritaria
delle risorse, per maggiori dettagli vedi qui: http://www.dps.tesoro.it/qcs-eng/qcs_objective1.asp.
(3) Per ulteriori dettagli si veda qui
(4) Per maggiori dettagli si veda qui
(5) L’analisi tiene conto di altre variabili che possono influenzare la
crescita del Pil: il livello iniziale di reddito pro-capite, la crescita a
livello nazionale, la qualità delle istituzioni a livello nazionale. L’impatto
dei fondi sulla crescita è da intendersi al netto dell’effetto di queste altre
variabili.
(6) I dati relativi alla spesa dei singoli progetti finanziati dei fondi
strutturali possono essere visualizzati e scaricati sul portale del ministro per
la Coesione territoriale OpenCoesione.gov.it.
http://www.lavoce.info
Archivio Federalismo
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