Nello scorso giugno la Camera ha approvato il disegno di legge “Misure
per il cittadino consumatore e per agevolare le attività produttive e
commerciali, nonché interventi in settori di rilevanza nazionale”,
meglio conosciuto come disegno di legge Bersani. L’articolo 59 del Ddl
si propone di introdurre nel nostro ordinamento una
Legge
annuale per la concorrenza e la tutela dei consumatori. La
norma è finalizzata a esaminare, ed eventualmente recepire, con cadenza
annuale, le segnalazioni in materia di normative che ostacolano la
concorrenza inviate al Parlamento dall’Antitrust e da altre autorità di
regolazione.
Si tratta della realizzazione di una vecchia
proposta che avevo rilanciato due anni fa su
lavoce.info, e
che, alla fine, ha trovato un improvviso sbocco parlamentare.
(1) Conviene allora tornare sul tema per esaminare alcune
implicazioni generali e soprattutto avanzare qualche suggerimento
specifico per un possibile affinamento della formulazione della norma
approvata dalla Camera, in vista dell’esame del Senato.
Segnalazioni di diversa natura
In primo luogo, deve essere segnalata un’importante
imprecisione. La norma approvata dalla Camera mette sullo
stesso piano le segnalazioni dell’Agcm ai sensi degli articoli 21 e 22
della legge antitrust n. 287/90. (2) Si tratta di
interventi di natura alquanto diversa.
Nel caso dell’articolo 21, sono segnalazioni
su norme presenti nell’ordinamento le quali ostacolano la concorrenza.
L’articolo 22 riguarda invece pareri
che l’Antitrust può inviare al Parlamento nel corso della discussione di
una nuova proposta di legge. Mentre nel primo caso, la Legge annuale per
la concorrenza appare effettivamente offrire finalmente una occasione
ideale per affrontare i problemi segnalati dall’Antitrust, nel secondo
caso, i pareri dell’Antitrust devono continuare a essere esaminati, e
accolti o non accolti secondo i casi, mentre il Parlamento valuta le
nuove norme sulle quali sta legiferando e quindi non in
sede di Legge annuale per la concorrenza.
Tuttavia, la storia non deve necessariamente finire qui: la Legge
annuale per la concorrenza potrebbe ulteriormente prevedere che i pareri
ex articolo 22, non accolti dal Parlamento in sede di approvazione di
una legge specifica, debbano/possano essere riesaminati, dopo un congruo
lasso di tempo, ad esempio due-tre anni, qualora l’Antitrust riesca a
documentare l’effettiva concretizzazione di quei rischi
anticoncorrenziali, rispetto ai quali si era originariamente attivato.
Un simile trattamento specifico dei pareri darebbe coerenza e maggiore
efficienza al provvedimento e rafforzerebbe l’applicazione della Legge
annuale per la concorrenza.
Il coordinamento con gli ordinamenti locali
Il secondo tema è quello del coordinamento con gli ordinamenti
locali. L’attuale formulazione degli articoli 59 e 60
della proposta di legge si concentra sul dialogo con le Regioni,
facendo leva sul fatto che la concorrenza è costituzionalmente materia
nazionale. Così sono previsti nell’articolo 59 momenti di intesa e forme
di verifica, ma soprattutto si annunciano principi di indirizzo ai quali
le Regioni e le province autonome dovranno attenersi nell’esercitare i
propri poteri normativi in materia. Le previsioni indicate appaiono
opportune, il legislatore sembra ben consapevole che la dimensione
locale della tutela della concorrenza da normative ostacolanti è
fondamentale, ma nel complesso l’approccio appare timido.
Se si crede che la Legge annuale per la concorrenza sia una buona idea
per l’Italia, bisognerebbe in primo luogo indicare alle Regioni la
necessità di introdurla anche nei loro ordinamenti. Questa scelta appare
ancora più necessaria e coerente se si considera che una parte rilevante
delle segnalazioni e dei pareri Antitrust riguarda proprio
normative locali e la loro capacità di ostacolare la
concorrenza, soprattutto, ma non esclusivamente, nei settori della
distribuzione di beni e servizi.
Le norme nel tempo
Infine, vi è il tema della vitalità della norma nel tempo. L’idea di
una Legge annuale per la concorrenza era ispirata all’ottimo successo
della Legge comunitaria annuale, che ha permesso
all’Italia di recuperare i ritardi storici in termini di recepimento
delle direttive europee. Ma vi sono differenze importanti. Nel caso
della comunitaria, la linfa per la continua attualità della legge è
assicurata dall’Unione Europea e dalla sua azione legislativa.
L’alimentazione della Legge annuale per la concorrenza, al di là della
tribuna di consultazione di parti sociali, sindacati, consumatori,
introdotta nel comma 3 dell’articolo 59, essenzialmente ricade in
primis sulla solerzia dell’Antitrust e poi degli
altri regolatori settoriali nel setacciare le normative alla ricerca di
ostacoli alla concorrenza. L’istituzione della Legge annuale per la
concorrenza potrebbe allora rappresentare l’occasione per definire
meglio competenze e compiti in questa materia.
Senza nulla togliere alla libera iniziativa di segnalazione e parere
delle diverse autorità, la norma potrebbe stabilire che il Parlamento
può annualmente indicare all’Antitrust e alle altre autorità i settori o
i comparti per i quali ritiene opportuno approfondire,
nel periodo successivo, l’analisi degli effetti sulla concorrenza delle
leggi esistenti. Nel caso dell’Antitrust, d’altronde, non sarebbe una
novità assoluta, in quanto proprio questo fu disposto, in sede di prima
attuazione della normativa, dall’articolo 24 della legge n. 287/90.
(3) Analogamente, il Parlamento potrebbe richiedere,
annualmente, ai diversi regolatori settoriali di approfondire
specificamente gli assetti legislativi inerenti la concorrenza di
componenti della filiera produttiva regolata per i quali l’effetto delle
norme primarie appaia in quel momento potenzialmente più problematico.
In sintesi, mentre non si può escludere che la semplice adozione della
Legge annuale per la concorrenza possa essere sufficiente a indurre le
autorità a razionalizzare e anche intensificare
l’attuale sforzo di segnalazione, un po’ di programmazione
dell’attività di analisi delle norme, disposta per via legislativa,
potrebbe contribuire a ottenere risultati più certi e continui nel
tempo.
(1)Per memoria documentale si può ricordare che,
richiamando le argomentazioni avanzate su lavoce.info, nel luglio 2005,
fu avviata dai senatori Morando, Azzolini e D’Amico un’iniziativa
parlamentare che riprendeva la proposta, ma con la conclusione della
scorsa legislatura la questione sembrava finita lì.
(2)La norma cita anche l’art. 23 della legge n. 287/90,
articolo che riguarda la Relazione annuale che l’Agcm deve presentare al
Parlamento, ma le eventuali segnalazioni contenute nella Relazione
annuale si possono assimilare a quelle ai sensi dell’articolo 21.
(3)In quella occasione furono individuati per
l’approfondimento tre settori: gli appalti pubblici, le imprese
concessionarie e la distribuzione commerciale, ma, purtroppo, in assenza
della Legge annuale per la concorrenza, i suggerimenti di modifica
legislativa dell’Agcm rimasero sostanzialmente inascoltati.
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